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        全域旅游專題(三) | 全域旅游背景下的旅游管理體系分析
        來源: | 作者:laiyelvyou | 發布時間: 2017-11-15 | 3265 次瀏覽 | 分享到:
        2017年是全域旅游發展的關鍵一年。新時期新理念指導下的全域旅游發展,以滿足人民對美好生活的要求為目標,多方位激發生態保護、環境治理、區域協調,促進社會和諧穩定,人民生活幸福,迸發出巨大活力。
              2017年是全域旅游發展的關鍵一年。新時期新理念指導下的全域旅游發展,以滿足人民對美好生活的要求為目標,多方位激發生態保護、環境治理、區域協調,促進社會和諧穩定,人民生活幸福,迸發出巨大活力。
             李金早說,全域旅游是相對于景點旅游、景區旅游而言的,本質上是以新發展理念為指導的發展思路、發展模式,是發展戰略的再定位。發展全域旅游的核心是要從原來孤立的點向全社會、多領域、綜合性的方向邁進,讓旅游的理念融入經濟社會發展全局。


              科學準確地把握全域旅游的內涵,要緊密結合大眾旅游時代背景和我國旅游業發展的實際需要來理解。中國現代旅游業的發展,起步于改革開放之初,由于中國旅游業起步晚,必須要有一批景點、景區、賓館、飯店。這一階段的發展,為中國旅游業“從無到有、從小到大”的發展作出了重要貢獻,功不可沒。

              伴隨大眾旅游時代的到來和現代旅游業的發展,原有的景區景點旅游模式已經無法適應新的形勢和需求。在當前我國的旅游結構中,非景點旅游占比達到80%,住賓館飯店的游客比重也越來越小。鄉村旅游的火爆就是一個縮影,游客更愿意住民宿、住農家,這就要求從景點旅游轉變到全域旅游發展模式。
             如何轉變到全域旅游模式上,這需要進行旅游管理體制改革,探索適合全域旅游格局的體制機制,從過去部門的單一管理過度到綜合管理,建立適合全域旅游時代特點的現代旅游治理機制,有效緩解綜合產業和綜合監管與原有體制之間的矛盾。 


        旅游發展委員會改革方向

              原來的旅游行業管理體制已經無法適應現實發展需求。旅游綜合管理體制改革是落實國務院關于加快轉變經濟發展方式戰略部署的重要舉措,是新時期新階段旅游產業大發展的需要,將促進形成大產業的協同促進機制、大市場的聯合執法機制、多部門的聯動管理機制、跨行業的資源綜合保護機制和旅游形象的統籌推廣機制。
              全域旅游發展背景下,2009年海南旅游局更名為旅游發展委員會,到今年為止,全國已經有21個?。▍^、市)成立了旅游發展委員會;13個?。▍^、市)設立了旅游警察,澳門也于近期成立旅游警察,受到社會各界廣泛歡迎,并在不斷加強國際交流與合作;很多省份在試點旅游巡回法庭,通過流動式巡回辦案,及時調解旅游行程中發生的紛爭;工商旅游分局主要對欺行霸市等違法違規經營行為進行治理。這標志著旅游管理體制的改革,從管理層面對全域旅游有了系統的認識,并且逐步適應全域旅游發展模式,泛旅游產業的發展與區域化旅游形態的建設會成為旅游工作的重心。


               經濟新常態下,旅游產業帶動作用變大,旅游業將有效引導區域統籌發展,成為很多地區經濟發展的主導力,旅游業與相關產業的深度融合是旅游業發展的趨勢,旅游業關聯管理部門多,產業深度融合面臨多方工作的對接與融合,要將多個部門分部工作融合連接起來,形成統一的整體。

               旅游發展委員會應從旅游項目管理入手,促進旅游產業發展,引導市場資本的投資,發揮市場的作用,與政府形成雙效推動,深化旅游供給側改革,高效整合旅游資源,推動多產業融合發展,創新新業態、新技術,促進區域協調發展與旅游產業的發展。

               旅游管理體系的改革是全域旅游戰略規劃的基礎,必須加快轉變經濟發展方式,旅游發展委員會的成立,為新時期旅游產業的轉變發展提供了基本前提,實質性推進了旅游產業發展。旅游發展委員會應站在全域旅游的視角下,引導多產業融合發展,運營泛旅游產業的形態,落實全域旅游的規劃、開發建設、管理等。
        旅游管理體制機制改革要點
              長期以來,我國大多數地區采取傳統的旅游局模式,將旅游部門的職能局限于行業管理,旅游資源歸屬多個行業主管部門,部門職能不協調、不銜接、不匹配,使產業在深度融合、統籌對接、有效監管等方面存在諸多困難,面臨著“大產業,小部門”的現實困境;體系分割、多頭領導,使許多旅游企業資源浪費,重復建設現象嚴重,旅游業發展缺乏統一規劃、統籌安排,造成阻礙和脫節。這阻礙了旅游統籌協調工作機制和統一規劃、統一開發、統一保護、統一管理的旅游產業區域發展運行機制的建立,與旅游產業深度融合的趨勢不相稱。
              在全域旅游發展大背景下,改革旅游管理體制與當前旅游產業深度融合的趨勢相符,是順應全域旅游改革的關鍵舉措,是經濟新常態下旅游業快速崛起的大勢所趨。全域旅游是發展理念的創新、發展模式的革命,發展路徑的根本轉變需要以整合為核心,創新旅游管理體制,逐步實現旅游行業管理向部門協調轉變、向職能整合轉變、向制度保障轉變。通過改革創新全域綜合統籌發展的領導體制、旅游管理的綜合協調機制和旅游綜合執法機制,發揮體制改革、機制創新的保障作用,為全域旅游縱深發展保駕護航。


               一是表里如一、外圍突破。旅游行政管理體制既有“表”的改革,也有“核”的改革。機構整合、名稱改變是改革的表面,而職能轉變則是改革內核。從旅游局向“旅發委”的改革,部分地區還停留在表面名稱改變、核心職能變化不大的階段。職能分散、審批程序復雜、多頭管理情況依然突出,旅發委的綜合協調職能未能得到很好的發揮。與旅游大產業相比較,改革后的旅游行政主管部門仍是個小部門。未來改革推進的程度,很大程度上不取決于處在內核的旅游主管部門,而是在于基礎設施建設與公共服務提供的外圍部門。如何讓這些部門理解旅游法、理解旅游產業融合,將旅游產業融合和本職工作有機結合,并使之制度化、可問責化,還需下大力氣。

               二是因地制宜、循序漸進。旅游行政管理體制改革應當與地方旅游業發展情況相適應。不能僅僅是為改革而改革,或是簡單照搬照抄其他地方經驗,而是要以強化市場機制作為改革的方向,明確改革重點和優先順序,明晰職能轉變要從哪些方面著手,以充分適應   全域旅游下市場發展的需要。有的地方在保留或撤銷傳統旅游局的基礎上,成立級別更高的、整合各部門功能的旅游委員會等模式,同樣值得借鑒。如成立半實質執行機構的杭州模式,在原有旅游局職能的基礎上成立旅游委員會,賦予旅游主管部門對園林文物、貿易、工商、旅游度假區、商業資產公司、旅游集團、西湖博覽會辦公室等機構的協調功能、風景區管理職能、資源整合功能。
               三是強化激勵、財權保障。繼續完善已有獎勵措施,如對成立旅游發展委員會的省區給予資金獎勵,在有關旅游重大活動和建設項目資金等方面給予優先安排等。此外,可借鑒云南等地經驗,在拓展部門層次、增加事權的同時,賦予與之對應的財權。各地州市縣的旅游總體規劃、“十三五”旅游規劃、旅游城市綜合體規劃、智慧旅游等費用都需要到省旅發委申請,而這些資金的審批、下放和核查都由省旅發委監控,這有利于由上到下、由省級到州市逐步推進基層旅游管理體制改革。

        旅游管理體制改革措施
              基于制度創新對全域旅游發展的長遠影響,針對現行旅游管理體制與“兩個綜合”,即綜合產業和綜合執法不相適應的矛盾,旅游主管部門在充分借鑒世界各國旅游目的地經驗基礎上,提出并發展了“1+3+N”的旅游綜合管理機制:一是建立綜合性旅游管理機構,提升職能部門權限;二是構建旅游警察、旅游市場監管、旅游巡回法庭等專業機構,設置專門的執法隊伍,系統性根治旅游市場不正之風;三是推動建立包容銜接、高效靈活的旅游發展制度,最大限度地減少制約全域旅游發展的制度損耗。
               作為一項開放性制度設計,“1+3+N”機制的構建,適應了全域旅游發展的需要,也為各地探索創新留足了空間。在實踐過程中,“1+3”旅游執法管理機制已被廣泛采納并呈現燎原之勢。適應全域旅游轉型發展要求,必須編織體制機制保障網。要把“1+3”的旅游執法機制建設作為旅游目的地依法治旅的根本之舉,在此基礎上,還要發揮地方積極性和能動性,在“N”上多下工夫,打破行政藩籬,完善激勵考核,強化創新驅動,確保全域旅游優質、高效、有序、持續發展。
               一是打破行政藩籬。全域旅游的發展,有賴于通過頂層設計整合、利用全域資源,破除重復建設、過度投資和地方保護弊端,以期實現旅游城市、縣城、鄉鎮、村落的協同與一體化發展。要以全域旅游規劃作為推動“多規合一”的核心抓手,對全域國土空間進行旅游發展導向下的統籌安排,在最為適宜的空間實現集約化、差異化、可持續發展;要真正發揮起綜合性旅游管理機構的作用,將旅游綜合管理貫穿至審批立項、協同推進與行政執法等各個環節。創新審批流程,壓縮審批環節,加強部門間橫向聯系和交流,探索跨主體、跨景區、跨度假區、跨行政區合作的形式,總結和推廣各地“1+3”綜合執法機制建設經驗,促進全域旅游一體化發展。



               二是完善激勵考核。體制機制是否靈活有效,一個重要的判斷標準是能否調動參與主體的積極性。要積極探索跨區域及公私之間利益分享機制的新方式、新模式、新機制。充分發揮市場的力量,統籌公私部門、原住社區等利益相關方在資金、技術、人力、土地等方面的優勢,實行資源共享、統一經營、稅收共享。此外,還必須強化目標責任考核機制。目前,從中央到地方建立的旅游綜合協調體制機制框架需要進一步精細化,明確協調機構設立、分工及運行的標準,使每一項旅游工作內容和協調任務都看得見、摸得著,落實到具體單位和個人,確保各個流程、環節、部門之間都有良好的銜接與配合。

               三是強化創新驅動。要利用現代信息技術手段,構建統一的信息管理平臺,根除跨行政區之間的信息發布不及時、不統一問題,提高全域旅游服務和監管效率與質量;要針對線上旅游蓬勃發展的現狀,建立和完善在線旅游監管辦法,鼓勵經營旅游的電子商務第三方平臺建立商品或服務質量擔保機制;鼓勵電子商務各方主體建立電子商務在線糾紛解決機制;鼓勵第三方平臺建立旅行社誠信檔案等。
               體制機制優化創新是全域旅游的前導要務和關鍵支撐,需編織全域旅游保障網,讓全域旅游的活力釋放出來。

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